Aproximación a una reforma judicial

Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Presidenta del Consejo de Estado

En el devenir constitucional de nuestros días, la reforma a la justicia es uno de esos lugares comunes que acompaña los debates políticos, académicos y sociales. Algunos escándalos de corrupción que se han producido en su interior, la aguda problemática de la congestión en el tratamiento de los asuntos sometidos al conocimiento de los jueces, son solo algunas de las banderas ondeadas por quienes buscan los cambios normativos de esta rama del Poder Público.

Las intenciones modificatorias son, sin duda alguna, loables y han propendido, en la mayoría de los casos, por el robustecimiento del aparato jurisdiccional del Estado, lo que, sin embargo, no ha sido presupuesto para alcanzar su éxito, toda vez que la eficacia de las reformas se desvanece rápidamente en el océano de críticas venidas de todas partes, e incluso de censuras que han deslegitimado estos intentos.

Edificación de una reforma sobre lo construido

La edificación de una reforma a la justicia pasa entonces por recorrer el camino ya andado, con el propósito de extractar unas bases sólidas sobre las cuales esta empresa pueda ver el día, e irradiar eficazmente el funcionamiento del servicio de administración de justicia, pilar fundamental del Estado Social y Democrático de Derecho implantado por la Constitución Política de 1991.

En otros términos, las falencias del pasado sirven así para proveer ciertos “insumos” a la carrera de reformación constitucional de la  justicia en aras de evitarlas, pues está condenado a repetirlas quien no conoce la historia y sus designios.

No obstante, la “materia prima” que se pretende resaltar en esta disertación no corresponde exclusivamente al análisis y examen de los yerros en que se ha incurrido en el tiempo pretérito, toda vez que responde, igualmente, a las propuestas que, desde la reflexión de la Altas Cortes, y en especial del Consejo de Estado, se han formulado, pues, contrario a la idea que se ha extendido en la sociedad, son estas las que reclaman con mayor ahínco ajustes constitucionales al servicio público de administración de justicia.

Así lo demuestran los incansables esfuerzos realizados por el Consejo de Estado que, sin ahorrarse ocasiones, ha dedicado diversos foros al estudio de este asunto –v. gr. el encuentro de la Jurisdicción en 2015, efectuado en Paipa (Boyacá), bajo el lema “Por una Pronta y Cumplida Justicia Administrativa, Abierta al Mundo”; audiencias que han sido complementadas con la creación de una Comisión Normativa Permanente que, a la hora actual, dispone de importantes trabajos en punto de las modificaciones que requiere la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, labores que ofrecen beneficios a la Justicia en Colombia, y que han agrupado al conjunto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, desde jueces y magistrados de tribunal hasta Consejeros de Estado.

Soluciones para perfeccionar el aparato jurisdiccional del Estado

Las reflexiones que se presentan a continuación conjugan el pasado y el futuro con el firme propósito de buscar las soluciones adecuadas para perfeccionar el aparato jurisdiccional del Estado.

Lo que se busca es fortalecer la prestación del servicio de justicia y su robustecimiento a través de una mayor especialización en los magistrados que integran la institución

Se sabe que el debate parlamentario es la esencia de la producción normativa en cualquier sociedad que se pregone democrática, comoquiera que la multiplicidad de posiciones contribuye a enriquecer la formación y modelación de las figuras necesarias para el desarrollo efectivo del Estado, y en especial de la estructura judicial encargada de la resolución de los conflictos que ante ella se ventilan.

Empero, el alcance de esta premisa fundamental requiere ser atenuado, por cuanto, habida cuenta de la tecnicidad de los temas que se someten a escrutinio parlamentario, las deliberaciones que allí se adelanten deberán estar precedidas, e incluso guiadas, por autoridades en la materia que permitan la clarificación de las líneas de discusión.

Esta verdad, un tanto evidente, adquiere valía en punto de la reforma a la justicia, ya que, sin hesitación, algunos de los temas a tratar exigen la especialización de los conocimientos, como presupuesto, no solo de la consecución de las metas en el trámite parlamentario, sino a la vez de la eficacia material de las medidas.

Es decir que, cualesquiera sean los puntos nodales de la reforma a la justicia que se pretenda establecer, esta requiere la conformación de “Misiones Justicia”, capaces de conjugar el dogma y la praxis, necesarios para alcanzar los fines que se persiguen, circunstancia que, salvo algunas excepciones, ha brillado por su ausencia en los procesos que preceden la elaboración de proyectos de actos legislativo o de ley en punto de la justicia.

Pretendo ejemplificar mi posición, trayendo a colación la temática de la disciplina judicial de jueces y abogados, asunto que, en los diferentes encuentros de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ha sido identificado como susceptible de modificación, no solo desde el punto de vista orgánico –aupando el reemplazo de la Comisión de Disciplina Judicial por una autoridad perteneciente a la Rama, a la manera de un control interno, como sucede en las diferentes entidades del Poder Ejecutivo–, sino a la vez desde la perspectiva material, ya que se pondría punto final a la función jurisdiccional que en ese sentido se ejerce en la actualidad por el establecimiento de funciones administrativas, cuyo producto sería pasible de control judicial.

Pues bien, la fundición de este arquetipo reclama la participación de los funcionarios o ex funcionarios judiciales, así como de cuerpos provenientes de la academia, quienes, además de conocer los puntos álgidos en el control disciplinario que se efectúa en el Poder Judicial, disponen de los fundamentos teóricos para crear la ingeniería procedimental exigida para ello –recursos, instancias, etc.– No se trata de excluir al Congreso de esta labor; se trata más bien de dotarlo de las herramientas adecuadas para emprender este tipo de debates, que redundan en beneficios traducibles en mayor legitimidad para de la Rama Judicial.

Robustecimiento judicial

Por otro lado, las modificaciones que se pretenden materializar deben fortalecer la prestación del servicio de administración de justicia, y no lo contrario. Se busca su robustecimiento, y de ninguna manera el debilitamiento de la Rama Judicial, lo que implica rechazar las propuestas que prohíjan la concepción de una “Corte Única” que reemplace a las actuales, bajo la justificación de eliminar el conocido “choque de trenes” –lo que podría solucionarse de formas mucho más simples –, toda vez que esta transición conllevaría su revocatoria, lo que supone un grave riesgo para el Estado de Derecho colombiano, en el que la interinidad de los jueces debe ser siempre vista en desmedro de la protección del ordenamiento y las garantías fundamentales de los asociados, pues en muchas ocasiones se trata de medidas por medio de las cuales se intenta fortalecer otras ramas del poder.

En esa misma cuerda argumentativa, parecen impertinentes las propuestas de creación de un tribunal de aforados para investigar y juzgar a los magistrados que conforman las altas cortes del país, comoquiera que este tipo de iniciativas desgastan la autonomía e independencia de la Rama, al estatuir órdenes superiores de los cuales penderían sus intereses.

La oposición a este tipo de tribunales no se traduce en la impunidad de los actos de los magistrados que contraríen el ordenamiento; lo que sucede es que para un genuino apalancamiento del ejercicio del control basta mejorar los instrumentos actuales.

Igualmente, se refutan las proposiciones que tienden a atribuir funciones contenciosas a los notarios, esto es, las que resuelven litigios sin acuerdos de base, ya que, la condición que habilita su competencia se encuentra establecida en la existencia de convergencias entre los extremos de las Litis.

Lejos de construir sobre lo existente, los proyectos de reforma a la justicia tocan puntos recalcitrantes que no ofrecen auténticas ventajas para el desarrollo de la función jurisdiccional, más allá de extender la cuota de burocracia en la materia, dejando de lado temáticas fundamentales como la modificación de las actuales entidades encargadas del Gobierno y administración del Poder Judicial, en cuyas funciones se han confundido las actividades de gerencia y disciplina de ésta, lo que amerita algunas variaciones.

La modificación del Consejo Superior de la Judicatura no solo es el producto de esta confusión, sino igualmente de las diferencias que resultan entre las labores que se desprenden de la función gerencial y de gobierno, toda vez que si la primera se relaciona con lo meramente operacional –que no requiere de paso la conformación de una Sala Permanente, como sucede en la actualidad, y exige la prontitud para la satisfacción de las necesidades–; la segunda se refiere a la edificación de políticas públicas en la Rama. De esta manera, se contraponen el ejercicio dinámico del funcionamiento, a los trazados y planes que deberá seguir el Poder Judicial durante varios años, lo que exige un cambio rotundo en los perfiles y requisitos exigidos a aquellos que ejercen esta función que, dicho sea de paso, no corresponde a una función jurisdiccional, pues quienes conforman esa Corporación no disponen de la majestad de la ley para el proferimiento de sentencias que es, en definitiva, la labor principalísima de la Rama.

Congestión judicial

En ese sentido, y volviendo sobre la idea de los puntos omitidos sistemáticamente dentro de los proyectos de reforma a la justicia, debe manifestarse que en todos se carece de una visión integral que permita hacer frente a las problemáticas que encara esta rama del Poder Público, como sucede con la congestión judicial.

Y es que hasta ahora el tratamiento de este fenómeno ha sido fragmentario, pues no ha tocado verdaderas modificaciones de tipo jurisdiccional, que pueden ser compiladas en algunas categorías como son: la desjudicialización de litigios atribuidos en el pasado a la Rama; la implementación de preceptos normativos tendientes a agilizar los trámites judiciales; o medidas presupuestales, entre otras.

Se trata de mejoras puntuales al desarrollo de los procesos judiciales que no conllevan, evidentemente, un análisis global de la problemática de la congestión, motivo por el que no se constituyen en herramientas realmente útiles para superar el “atasco”.

De allí que la concepción de una política integral resulte necesaria para combatir los efectos que esta situación causa, cuyas principales implicaciones repercuten en el derecho de acceso efectivo de la Administración de Justicia.

En otros términos, la confección de medidas efectivas para la lucha contra la congestión judicial exige la formulación de una política pública integral que cobije instrumentos que reduzcan la litigiosidad que se produce en el actuar administrativo y mecanismos que conduzcan a decisiones prontas en materia judicial, con los cuales se garantice el derecho a la tutela judicial efectiva de todas las personas. Sólo de esta forma podrá alcanzarse la descongestión de la Rama, si se entiende que tal “represamiento” es el resultado de un volumen de demandas que desborda su capacidad razonable de respuesta.

Se propone la formulación de una política pública integral que reduzca la litigiosidad y los mecanismos que conduzcan a decisiones prontas que garantice el derecho a la tutela judicial efectiva de todas las personas.

Pero, más allá de lo anterior, sin desatender la importancia de los puntos antes referidos, se considera que una reforma a la justicia pasa por la concepción y puesta en marcha de instrumentos que conlleven una mejor y mayor justiciabilidad en beneficio de los asociados, los cuales, sin importar los diseños institucionales que puedan plantearse, desean el desarrollo de una justicia pronta y de calidad que lleve a concretar los más valiosos apotegmas en esta ciencia, dentro de los cuales, puede identificarse aquel que recita “dar a cada cual lo que le corresponde” .

Ello conlleva la adopción de las bases constitucionales para la cristalización de la eficacia en la prestación de este servicio público esencial, mediante la implementación, por ejemplo, de herramientas que permitan la adopción de decisiones céleres, especialmente en aquellos casos que ameriten sentencias “de reiteración”; o de figuras como la de la obligatoriedad de los términos procesales respecto de ciertos asuntos, tal y como sucede con otros medios de defensa judicial, a saber, la acción de tutela.

Financiamiento a la Rama

Todo lo descrito, merece, sin embargo, un comentario final relativo a la financiación de la Rama, pues a nada conduciría la concepción de importantes instrumentos en pro de su robustecimiento operacional, sin el apoyo de un músculo financiero que lo sustente. Vista la importancia de las jurisdicciones en la estructura del Estado colombiano, como garantes del equilibrio jurídico y del recto funcionamiento de las demás autoridades, debe erigirse como mandato constitucional la atribución de una asignación mínima dentro del presupuesto, que garantice, de esta manera, su independencia y autonomía. Los recursos son la esencia de las reformas, de allí que la voluntad política de reformar la justicia deba igualmente estar acompañada por una voluntad económica.

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