La justicia constitucional en la protección de los recursos naturales

Guillermo Francisco Reyes González es un convencido de que la exploración y explotación minera y petrolera, hecha de una forma responsable, puede ser la salvación de muchos municipios con dificultades financieras, privilegiando la protección ambiental y la concertación entre todas las partes involucradas. En diálogo con la Revista El Congreso Siglo XXI, el reconocido jurista habló de los pormenores de los desafíos de la justicia frente a este tema.

¿Cuáles han sido los retos de la justicia frente a la
explotación de recursos naturales no renovables?

Desde 2014, se estrenó la consulta popular como mecanismo de participación ciudadana en el que se involucra la sociedad en torno a la protección del medioambiente y los recursos naturales. Por ejemplo, en algunos municipios del país con vocación minera y de hidrocarburos, se efectuaron consultas populares que convocaron a la ciudadanía a decidir acerca de promover o no la extracción minera, teniendo en cuenta los efectos sobre la naturaleza, en especial el agua, y las costumbres de la población. 

En 2016, Brújula Minera realizó un sondeo nacional y llegó a la conclusión que dentro de las respuestas de la gente, ellos anteponen la protección del líquido vital que podría ser vulnerado por la actividad minera o petrolera. Entonces, cuando se promueven las consultas populares encaminadas a prohibir la minería, nos devolvemos al primero de los casos en Piedras (Tolima), en 2014. Allí, la gente votó a favor del medioambiente y el municipio establece una prohibición en la extracción minera y de hidrocarburos. Es así que otros entes territoriales comienzan a emular esa experiencia como Cajamarca (Tolima), el Eje Cafetero, Boyacá o el Meta. 

En la protección de los recursos naturales

Como ministro consejero de la Embajada de Colombia ante las Naciones Unidas fungió como vicepresidente de la Comisión de Organizaciones No Gubernamentales del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC), entre 2001 y 2002, y fue coordinador de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU en Nueva York en 2002, vicepresidente de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional y vicepresidente de la Comisión de Privilegios e Inmunidades de los Agentes de los Estados. 

Desde septiembre de 2002 a septiembre de 2006 fue presidente y vicepresidente del Consejo Nacional Electoral, desde donde promovió la creación del Consejo Electoral de la Comunidad Andina de Naciones. El 1 de septiembre de 2006 se posicionó como viceministro de Justicia donde tramitó la Ley que reformó el arbitraje nacional e internacional, así como la Ley de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos. Fue presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC; presidente del Consejo Directivo de la Superintendencia de Notariado; presidente del Consejo Directivo de la Dirección Nacional de Estupefacientes y presidente del Consejo Directivo de la Imprenta Nacional. Fue representante del Ministerio del Interior y de Justicia ante la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, CNRR y miembro del consejo directivo del Instituto Nacional de Medicina Legal. 

En 2010 obtuvo su diplomado en estudios avanzados (equivalente a magister en Colombia) en Filosofía del Derecho de la Universidad Complutense de Madrid y recibió su título de doctorado en Filosofía del Derecho, Moral y Política con grado Sobresaliente Cum Laude de la misma universidad en 2015.

¿Cómo es el trámite de ese
tipo de consultas?

Estas tienen una intervención muy interesante, porque participan los concejos municipales, que deben exponer un concepto político; los tribunales administrativos, que emiten un concepto de constitucionalidad frente a la pregunta formulada; y, desde luego, la ciudadanía, ejerciendo su derecho al voto. 

Cuando empezaron a prosperar ese tipo de consultas, se presentaron acciones de tutela por parte de las personas que se verían afectadas con las prohibiciones. Y es entonces que el Consejo de Estado se pronunció respecto al fallo de esos tribunales que avalaban las consultas y determinó que las preguntas eran inducidas, donde al ciudadano le decían “¿quiere prohibir porque eso le contamina?” y desde luego quién lo va a permitir. 

Basados en las diferentes respuestas de las entidades vinculadas al estudio de la tutela interpuesta, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-445 de 2016, cuyo ponente fue Luis Ernesto Vargas Silva, dispuso que el desarrollo de la política minera en Colombia requería de un conjunto de estudios técnicos, sociológicos y científicos que permitiera evaluar los impactos que genera dicha actividad sobre los territorios. Ante esto la Corte se refiere a que, cuando se involucra el subsuelo, es de propiedad del Estado, y cuando se involucra el suelo, es del municipio, lo cual ha suscitado otra polémica. 

Así que ya los territorios han buscado facilitar los trámites por medio de Acuerdos en los concejos municipales sin necesidad de consultas, para que, con ello, a finales de 2017 se diera una restricción financiera para su desarrollo, en el sentido de que no hay claridad de quién las financia: si el municipio o la nación.

En 2017 se presentó una situación especial en Cumaral (Meta), con una
contundente defensa de la población
a los recursos naturales del municipio, ¿qué pasó allá y cuáles fueron las
consecuencias?

Fue una situación muy relevante, porque la consulta inició su trámite normalmente en el Tribunal Administrativo, que avaló su convocatoria, pero al final se entuteló. Luego, el Consejo de Estado la suspende argumentando inconstitucionalidad en la pregunta formulada. Esa tutela llegó a la Corte Constitucional y el 11 de octubre de 2018 se produjo la Sentencia SU095 que constituye un precedente jurisprudencial, vinculante y obligatorio para que la exploración y explotación de recursos naturales no renovables del subsuelo sean adoptadas por autoridades nacionales en coordinación y concurrencia de las autoridades territoriales. 

Con ello, los concejos y las asambleas departamentales están impedidos en prohibir y vetar proyectos mineros y de hidrocarburos, por dos razones: la primera, el art. 332 de la Constitución Política establece que el subsuelo es propiedad de la nación, y si bien el municipio puede regular los usos del suelo, no puede hacerlo con los del subsuelo, para ello hay autoridades nacionales como la Agencia Nacional de Minería (ANM), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), los ministerios de Ambiente y de Minas y Energía o la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA). 

Segundo, el art. 288 de la CP indica que la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales; las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley. Es decir, que si una de las partes se va a ocupar de los temas mineros o petroleros debe concertar con la otra. Situación que no ocurría antes y partiendo de este ese hecho, lo que produce el subsuelo y la tierra le genera regalías al país.

Frente a este fallo, ¿cuál fue la posición
de los municipios?

Estos siguieron con la tesis de que la Sentencia SU095 solo se refería a las consultas, pero no tocaron los acuerdos municipales. Vemos el caso de Heliconia y Jericó, en Antioquia, Ortega (Tolima) y algunos territorios del Casanare, en donde se vetó la minería y la extracción petrolera. 

Esos acuerdos iban a control de constitucionalidad porque le formulaban objeciones a la gobernación y a los tribunales administrativos, que al día de hoy los han invalidado. 

Pero, en Jericó, su alcalde insiste en que hay una sentencia del Consejo de Estado por un acuerdo antiminero en Urrao que habilita que pueda haber acuerdos prohibiendo la minería imposibilitando el desarrollo de la región.

¿Cuál es su postura frente a eso?

Claramente, nos debemos inclinar por el interés general, por preservar el medioambiente y los recursos naturales, pero no podemos ir en contravía de la Constitución o de la ley, ni mucho menos de los precedentes de las Altas Cortes. 

Queda muy claro que la Corte Constitucional no está de parte de las multinacionales mineras sino que se rige a lo estipulado en la Carta Magna, puntualmente en el art. 228, bajo el principio de concertación. 

Y hoy se condena que los municipios impidan, a través de los acuerdos municipales, las actividades de exploración y extractivas. La Corte insta a los alcaldes y los agentes vinculados en el tema a promover espacios de participación.

¿Qué le recomendaría a los alcaldes
de los municipios petroleros y mineros que pretenden prohibir dichas actividades en su territorio?

En primer lugar, deben acatar los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional, lo que les impide vetar las actividades mineras y petroleras en sus territorios. 

En mi concepto, deben promover un diálogo permanente entre todos los actores involucrados en estas actividades que permitan una concertación con las autoridades del orden nacional, generar acciones en defensa del medioambiente y los recursos naturales y permitir que se cumplan la finalidad de que las regalías provenientes sel subsuelo lleguen a todos, en especial a sus comunidades. 

Recomendaría a los alcaldes y sus concejos impulsar acuerdos encaminados a proteger y no a prohibir dichas actividades, de las cuales provienen el anhelado bienestar social.

Por último, ¿considera que el sistema
judicial debe reformarse?

Sin duda. El país dejó perder una gran oportunidad en el primer gobierno del expresidente Juan Manuel Santos, cuando la reforma a la Justicia estuvo aprobada en octavo debate y se terminó hundiendo a raíz de un “mico” introducido en la conciliación. Esta reforma lideró uno brillante jurista, Juan Carlos Esguerra junto a Felipe Robledo, entonces ministro y viceministro de Justicia, en 2012 y recogía las necesidades de la administración de justicia, que buscaba ser pronta, efectiva y cumplida. 

A mí me da mucha tristeza, como abogado y docente, ver cómo los términos se incumplen, los procesos duran años y los ciudadanos pierden su confianza en la administración de justicia por dilación en los procesos, falta de transparencia e ineficacia, todo lo cual genera inseguridad jurídica, afectada por la congestión y los constantes choques de trenes.