Reflexiones preliminares esenciales en cualquier proceso de reforma a la justicia colombiana

Humberto Sierra, exmagistrado de la Corte Constitucional y actual juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

La elaboración de publicaciones como esta, en la que el Congreso de la Republica quiere recoger ideas y propuestas que sirvan como insumos a su trabajo de deliberación y decisión es esencial en cualquier sistema democrático y particularmente necesario en el colombiano. Un presupuesto básico de nuestro Estado democrático y participativo de derecho es el de acompañar, las iniciativas y reflexiones que se hagan en el legislativo por nuestros representantes, con propuestas, sugerencias, e incluso demandas de la academia y en general de la sociedad civil, del resto de ciudadanos. En este orden de ideas es honor y un deber participar con este documento que tiene como principal objetivo exponer y compartir, de manera muy sucinta, algunas ideas que, desde mi experiencia judicial y académica, considero necesarias para iniciar de manera lógica, ordenada el debate parlamentario sobre un tema esencial en nuestro estado de derecho, el de la reforma a la justicia.

El presente documento tiene dos partes, una primera que se refiere a los presupuestos, a consideraciones necesarias para no perderse en la infinidad de detalles que son objeto de debate cuando se pretende revisar la administración de justicia del país. La segunda da cuenta de los temas que deben ser objeto de replanteamientos institucionales cuando se discute sobre reformas al sistema judicial colombiano. Dicho de otra más sencilla, los grandes problemas de nuestra administración de justicia sobre los que se puede realizar reformas constitucionales o legales puntuales.

1. Dos presupuestos esenciales para hacer una reforma judicial en Colombia

Según el exmagistrado Sierra, para hacerle frente a los problemas de la administración de justicia en Colombia se deben realizar reformas constitucionales o legales.

1.1. Que se estén tramitando de manera permanente e indefinida reformas a la justicia, genera deslegitimación de la función judicial, afecta y distorsiona profundamente el buen funcionamiento de la justicia y la imagen que de esta 

tiene la sociedad. La presentación de proyectos de reforma al sistema judicial y la discusión en sede parlamentaria no debe hacerse de manera recurrente e indefinida.

Los constantes y numerosos proyectos de reformas a la justicia colombiana son indicativos de varios problemas estructurales en el Estado colombiano: Los procesos de reforma a al sistema judicial generan en la opinión pública la impresión de que la justicia es el origen de los principales problemas de la sociedad colombiana. Que la actividad judicial esté permanentemente en el centro de la agenda estatal hace que cada vez que se inicia un proceso de reforma se genere la percepción que la justicia está haciendo mal su trabajo y que buena parte de los problemas nacionales se encuentren en las disfunciones judiciales. El debate parlamentario es esencial para mejorar el funcionamiento del Estado, pero la publicidad que lo acompaña tiene efectos muy determinantes en la manera como la ciudadanía identifica el funcionamiento de sus instituciones. Es muy peligroso, y puede ser una tentación de algunos sectores de nuestra política, la de instrumentar el debate parlamentario para incidir en la administración de justicia.

Independientemente de que no exista una voluntad expresa de los congresistas en el sentido de hacer un cuestionamiento permanente, que mengue o atempere el ejercicio de la actividad judicial, la existencia misma de estos procesos constantes y frecuentes de reforma constitucional pueden generar, y en ocasiones lo hacen, una sensación catastrofista y muy distorsionada de la manera que cumple sus funciones los distintos órganos judiciales

Las experiencias que he tenido primero como magistrado de la Corte Constitucional y actualmente como Juez de la Corte interamericana me llevan a la convicción que la rama judicial colombiana es modélica en el contexto regional, y si bien esta siempre es susceptible de mejoras, estamos lejos del “abismo” o catastrofismo que parece derivarse de algunos debates políticos internos

El riesgo de establecer un proceso de reforma y debate parlamentario indefinido genera inestabilidad de los funcionarios que vean amenazados sus cargos y la parálisis de políticas a mediano o largo plazo, como ha ocurrido en el Consejo Superior de la Judicatura. En ocasiones la medicina puede agravar la enfermedad, y esto sucede en materia de reformas judiciales. Se requiere actuar con responsabilidad y con visión de los efectos adversos de una reforma a la justicia permanentes.

Esta situación de incertidumbre y reforma parece que continuará, pues las estas van desde las estructurales de cada una de las altas cortes, así como la supresión o adición de competencias, hasta las modificaciones en la administración y en el control de la rama judicial. Es decir la expresión “reforma a la justicia” o “reforma judicial”, tiene diferentes contenidos, alcances que cambian en cada legislatura según la visión de cada ministro de Justicia. Tal parece, que esta lógica de relacionamiento del Ejecutivo-Congreso con la rama judicial se va a reproducir respecto de la JEP, y muy probablemente el proceso de reforma de esta nueva institución compartirá protagonismo en la percepción de diseños problemáticos con la reforma a la justicia.

Una de las alternativas que propone el extogado es la propuesta de hacer una corte única que sea el resultado de la fusión de la Corte Suprema, el Consejo de Estado y la Constitucional.

Estas reflexiones son una simple introducción a las complejidades que se generaran en un proceso de reforma a la rama judicial Colombiana.

1.2. Los temas que puede tratar una reforma a la justicia a la rama judicial, no pueden ser de carácter integral. De acuerdo con la jurisprudencia de la corte, no se puede modificar y suprimir los aspectos básicos del modelo establecido en la Constituyente de 1991. Esto trae como consecuencia que para efectos prácticos, las reformas constitucionales sobre el tema justicia deben hacerse de manera puntual, para resolver aspectos concretos y no holísticos. La segunda alternativa, la de hacer reformas estructurales o integrales, como por ejemplo la propuesta de hacer una corte única que sea el resultado de la fusión de la Corte Suprema, el Consejo de Estado y la Constitucional, requeriría necesariamente de una asamblea constituyente.

La doctrina de la sustitución de la Constitución, tema sobre el que siempre he tenido reservas, también obliga a que los congresistas tengan presente que todo debate o decisión en sede de reforma constitucional, deberá necesariamente ser seguido de otra deliberación de conveniencia política por par parte de la Corte Constitucional. La sentencia sobre la última reforma constitucional sobre el Consejo Superior de la Judicatura lo puso de manifiesto. El proceso de decisión y de configuración definitiva es un proceso conjunto en el que la Corte dice la última palabra. Si con algún órgano debe existir diálogo y consenso previo es con el alto tribunal.

El funcionamiento del sistema judicial muchas veces es cuestionado por sectores de oposición que se rehúsan a una eventual reforma, alegando restricciones innecesarias y la afectación de la autonomía de la rama.

2. Los grandes problemas de diseño estatal relacionados con la Justicia

El debate parlamentario es esencial para mejorar el funcionamiento del Estado, pero la publicidad que lo acompaña tiene efectos muy determinantes en la manera como la ciudadanía identifica el funcionamiento de sus instituciones.

2.1. El progresivo autoempoderamiento de la administración de justicia en temas relacionados con el principio de legalidad, las políticas públicas, y con decisiones de recursos escasos. Este fenómeno está generando en muchas ocasiones decisiones costosas, antitécnicas, así como una actitud pasiva y un retraimiento del impulso propio del resto de poderes público. La Corte Constitucional principalmente, el Consejo de Estado y la Corte suprema, están dentro de esta lógica de actuación. La tendencia al empoderamiento funcional de la justicia se cataliza positivamente por el uso exacerbado del ius puniendi por la Procuraduría, la Contraloría y la Fiscalía. El temor a las sanciones está generando una dinámica de funcionamiento estatal en la que los servidores de la administración pública, los encargados de tomar decisiones y ejecutar obras publicas propician la actuación judicial, principalmente a través de la tutela, para tener certeza de la legalidad de sus actuaciones, generando en muchas ocasiones una especie de administración conjunta en la que además de la administración pública, participan los órganos de control y la rama judicial.

2.2. La impunidad generalizada derivada, entre otros aspectos de las limitaciones en el apoyo institucional y financiero a los órganos y funcionarios encargados de la investigación penal. La proporción de detectives del CTI en relación con el número de asuntos a cargo de los fiscales es muy diciente de la dilación y falta de resultados en nuestra justicia penal. De nada vale establecer un reforzamiento de las penas, si no existe la capacidad de investigar y apoyar a los fiscales en su actividad.

2.3. Un tema que debe ser focalizado por el Congreso cuando estudie la necesidad de mejorar la justicia. La solución de problemas judiciales concretos por parte de nuestros jueces y magistrados se hace utilizando el derecho interno (Constitución, ley, actos administrativos, jurisprudencia y demás fuentes previstas en el artículo 230 CP), pero además, en virtud del concepto de bloque de constitucionalidad en las normas internacionales que hacen parte de éste concepto.

Para Humberto Sierra, el autoempoderamiento de la administración de justicia está generando decisiones costosas, antitécnicas, así como una actitud pasiva de poderes público como La Corte Constitucional principalmente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema.
Una eventual reforma debe hacer ajustes en el equilibrio de poderes al interior de los órganos judiciales y el Congreso.

El problema de fondo que debemos advertir, y procurar soluciones, es el de la inseguridad jurídica que se puede generar con ocasión de la aplicación del derecho internacional junto al derecho nacional. La figura del control de convencionalidad, pero también la aplicación de las demás fuentes del derecho internacional exige que se elaboren reglas constitucionales o legales que establezcan criterios de aplicación claros.

2.4. El cuarto gran problema, que quizá es de los más complejos de abordar por el Congreso, apunta a la necesidad de pensar y diseñar las funciones de control y sanción al interior de la administración judicial y en general de todos los abogados. Nuestro diseño constitucional permite y propicia que exista una gran cantidad de normas que fundamentan el control penal, disciplinario y fiscal del Congreso y a sus parlamentarios. Esta circunstancia determina que dentro de la lógica de relacionamiento de poderes públicos exista una tendencia-propósito por el Congreso de limitar la intensidad del control judicial sobre este. Esto se pretende realizar bien sea con la creación de instancias, recursos y en general mayor cantidad de garantías de debido proceso al interior de las cortes y de los órganos de control. Otra alternativa de reforma, que igualmente pretendería hacer ajustes en el equilibrio de poderes seria reformas al interior del mismo congreso para fortalecer y ampliar sus funciones de control a la rama judicial y a los órganos de control.

De acuerdo con el juez de la Corte Interamericana, el reto del Ministerio de Justicia, en cabeza de la exmagistrada Margarita Cabello, es fortalecer y ampliar las funciones de control a la rama judicial y a sus órganos de control
Como casi todos sus antecesores, el gobierno de Iván Duque también llegó con una reforma a la justicia debajo del brazo. Es por eso que, los retos son inminentes no solo para el Ejecutivo, sino para el legislativo.

Las dinámicas de actuación institucional derivadas de la tendencia institucional para lograr equilibrios en materia de controles recíprocos, genera importantes grados de desconfianza en la rama judicial. Los procesos de reforma se inician con propuestas gubernamentales o de iniciativa parlamentaria, pero una vez se inicia el proceso legislativo, no se sabe cómo van a terminar. La desconfianza derivada de la manera en que se está haciendo control judicial sobre la actividad del Congreso (principalmente a través del control de constitucionalidad y legalidad a cargo de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado), y de los congresistas (principalmente por la acción de perdida de investidura y las acciones penales por la sala penal de la Corte Suprema), hace que sea muy difícil realizar acuerdos o consensos con las altas cortes.

 

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